歐盟的共同漁業政策頒布于1983年，每隔10年進行一次重大修訂，業內稱之為“共同漁業政策的改革”。最近一次改革從2011年開始，經過3年多的博弈，修訂后的新政策于2013年5月通過，并在2014年初生效。這次改革包括3個方面：基本法規，共同市場組織和歐洲漁業基金。

　　透過共同漁業政策這一次改革的內容，我們可以看出歐盟海洋政策發展的趨勢。同時，其改革也為我國提供了可資借鑒的經驗。

　　共同漁業政策是歐盟的漁業政策，其主要目的是確保歐盟的漁業能夠實現環境、經濟和社會意義上的可持續性，并為歐盟國家的人民提供健康安全的海產品。共同漁業政策包括四方面的內容：漁業管理、與非歐盟國家的漁業協議、漁業和養殖產品的市場控制和貿易，以及歐盟海洋漁業基金的分配和管理。

　　歐盟通過共同漁業政策實現其對各成員國海洋漁業的統一管理。歐盟成員國在12海里以外的管轄海域內，無權管理其他成員國的漁業活動，歐盟在管理這類活動上有絕對管轄權。

　　透過2014年生效的最近一次共同漁業政策改革的內容，我們可以看出歐盟海洋政策發展的趨勢。同時，其改革也為我國提供了可資借鑒的經驗。

改革背景及方向

　　在歐盟的海洋政策領域，恐怕沒有其他事務能夠像共同漁業政策的改革那樣，能夠引起人們復雜的感情。一方面，作為一項對歐盟經濟貢獻并不高的產業，漁業和代表漁民利益的組織有著廣泛的滲透力。在高度工業化的歐盟國家，漁業作為一項比較傳統的產業，已經從鼎盛時期走向衰落，捕撈總量和從業人數都呈下降趨勢。然而對于很多民眾來說，海上作業是一項傳統而又神秘的職業，很多人對于世世代代向海洋討生計、征服海洋的漁民們充滿了同情和贊賞。

　　另一方面，過度捕撈所帶來的負面生態影響越來越多引起關注。歐盟委員會在《公共漁業政策改革綠皮書》中指出，88%的歐盟漁業種群已經被過度捕撈，其中的30%面臨著資源枯竭的危險。

　　如何改善漁業管理使其向著健康、高效、可持續的方向發展，從而保障漁民的利益，保護海洋生態環境和促進海洋經濟的“藍色增長”，是歐盟海洋管理面臨的重要挑戰之一。改革共同漁業政策已成為社會各界的共識。

　　2011年7月，經過兩年的準備和公眾咨詢，歐盟委員會公布了詳細的公共漁業政策改革草案，其要點集中在：歐盟及其成員國設定的漁業捕撈配額不得超過種群的“最大可持續產量”。禁止漁船丟棄已捕獲的死魚。加強各類海洋保護區漁業管理的力度。更好地分配和利用漁業補貼，支持漁業的綠色發展、創新和科學研究。為小型捕撈業創建資金支持，扶植小型捕撈業在環境、科技和貿易方面的發展。加強歐盟的國際責任，包括加大打擊非法、不報告和不管制漁業的力度。

歐盟海洋政策的趨勢

　　作為歐盟海洋政策的核心組成部分，2011年~2013年公共漁業政策改革的過程和成果揭示了歐盟海洋政策發展的一些趨勢。

　　海洋立法和決策過程的透明度增加。在這一輪的改革中，歐盟議會第一次以共同立法者的身份參與公共漁業政策相關立法。作為推進歐盟決策民主進程的重要舉措，《里斯本條約》授予歐盟議會和理事會同樣的立法權參與大部分政策領域的立法。歐盟議會的議員由歐盟各成員國的公民選舉產生，代表著非執政黨、社會團體和其他公民組織的利益。歐盟議會的積極參與意味著歐盟成員國的海洋和漁業部長們不能再完全左右海洋政策，而其他利益團體（比如環保組織）可以通過歐盟議會表達訴求，增加了決策的透明度。

　　生態保護主流化。隨著歐盟民眾環境意識的增加和環境法制的不斷完善，生態保護主流化已成為歐盟海洋政策的一大趨勢。特別是《海洋戰略框架指令》頒布以來，歐盟提出了要實現海洋的“良好的環境狀態”，并以框架指令的形式，對漁業和其他海洋產業提出了環境保護的要求。新的《公共漁業政策基本法規》在減少過度捕撈的目標設定上以及生態保護的措施上都更為具體和深入。例如以往歐盟的海洋保護區面臨的一大問題是歐盟各成員國有義務建立和管理各個類型的海洋保護區，但是卻沒有權力管理其他成員國的漁船在12海里以外的漁業活動。這一制約使得歐洲很多的海洋保護區形同虛設。而根據改革后的《公共漁業政策基本法規》，歐盟委員會可以直接以授權法案的形式來管理海洋保護區內的漁業活動，在很大程度上簡化了決策的流程，為海洋保護區的建設和管理提供了有力的支持。

　　區域化的趨勢加強。區域化是公共漁業政策和歐盟其他海洋政策的另一大趨勢。改革草案就指出，區域化的目的有兩重：避免在歐盟層面的微管理和促進管理措施更好地體現不同漁業和不同區域的特點。根據新的基本法規，歐盟負責制定基本的政策和管理條例，而在同一捕魚區的成員國可以聯合起來，向歐盟委員會遞交具體技術性措施的建議，由歐盟委員會通過法案的形式來確保其實施。在遞交歐盟委員會之前，成員國必須咨詢相關的區域性漁業指導委員會的意見。這一條款實際上是鼓勵各成員國以及區域性漁業指導委員會相互合作，在設計具體的技術性措施上發揮更大的作用。

　　更注重執法的有效性。一直以來，歐盟的漁業和海洋執法面臨著成本高、取證難、效率低、各成員國間信息不共享等多重困難。在過去的10年里，歐盟已經在海洋執法上作了一系列的改進，其中包括：整合各成員國和歐盟的海上執法力量；明確了歐盟和各成員國在執法方面的職責；歐盟委員會以“共同漁業政策執行率評分表”的方式來評定各成員國執行的力度并予公開；更加嚴格的監察制度；現代化技術的應用。

對我國的幾點啟示

　　我國和歐盟的漁業和漁業管理從很多特征上來說有根本性的不同。比如歐盟大部分海域位于溫帶和寒帶，大多數漁業為單一物種的漁業，工業化水平高。歐盟傳統漁業管理的基礎是配額分配，是基于漁業產出的控制措施。而我國的漁業多為混合物種的漁業，漁業管理以控制漁業投入為主。從法制上來說，我國也缺乏像歐盟那樣系統化的漁業法律體系。但是公共漁業政策的改革仍然為我國提供了可資借鑒的經驗。

　　設立明確的、可量化的政策目標。新的歐盟公共漁業政策明確了在2020年之前將產量控制在“最大可持續產量”，這也是《聯合國海洋法公約》提出的目標。其他的一些措施也有具體的目標和執行時間點。而我國漁業法歷經2次修訂，卻沒有提出具體的管理目標。合理、具體的管理目標是有效管理的基礎，也是我國漁業制度上需要彌補的缺失。

　　科學決策。公共漁業政策有著強大的科學基礎。從每年漁業捕撈配額的設定到管理措施的制訂都有眾多科學家的參與，其中包括歐洲最大的科學組織“海洋探索國際委員會”（ICES）。ICES創建于1902年，由來自20多個國家的1600多名海洋科學家組成，長期致力于為公共漁業政策提供科學支撐，在歷次政策改革中發揮了重要作用。我國可借鑒這種模式，組建穩定和多學科的科學指導委員會，鼓勵科學家長期參與漁業政策的制定。

　　加強不同海洋政策的相關性。改革后的公共漁業政策與歐盟其他海洋政策，特別是環境政策和法律的聯系更加緊密。同時，通過設立漁業資源恢復區和鼓勵漁業，特別是小型漁業的創新和綠色發展、明確相關職權，有效地支持了歐盟海洋空間規劃和“藍色經濟”的增長。我國各類海洋法律之間缺少協調，比如有關水域生態環境保護的條款分散在《漁業法》《海洋環境保護法》和《污染防治法》等法律中，造成漁業管理部門和有關政府部門管理職責分工不清。公共漁業政策的改革為加強我國漁業法律和其他海洋法律和聯系提供了經驗。

　　鼓勵公眾參與漁業管理。歐盟歷次的公共漁業政策改革都是困難重重，而這一輪改革之所以能夠在深度和影響力上超越前幾次的改革，公眾參與是很重要的因素。可以說，歐盟委員會在這一輪改革中，“借力”于環保組織和小型漁業的產業協會等社會組織來推行在生態保護、小型漁業管理等方面的改革的方法是成功的。通過公眾參與來推進漁業和海洋法制的改革和完善，歐盟的做法值得分析和借鑒。

資料來源：中國海洋報，2015年3月2日